朱最新
广东外语外贸大学地方立法研究基地主任，教授、硕士生导师
摘要：地方执行性立法是地方立法体系的重要组成部分。细化和补充是地方执行性立法的基本方式。实践中地方执行性立法不重复上位法的立法路径存在技术障碍和现实困境，已难以满足新时代地方立法的要求。在内容上形成一个逻辑自洽、体系严谨、协调统一的规范整体的体系化路径成为地方执行性立法功能实现的必然选择。鉴于地方执行性立法体系化存在着一系列合法性、合理性难题，地方执行性立法应当创新立法技术，通过“嵌入式立法”，即在上位法立法计划内，将基于“地方性知识”产生的制度需求细化、补充到上位法规范体系之中，形成一个统一的规范整体，从而解决地方执行性立法的合法性、合理性难题，确保上位法的有效实施，提升地方法治的整体水平。
关键词：地方执行性立法；体系化；嵌入式立法
目 次
一、问题的提出
二、细化和补充：地方执行性立法的外延界定
（一）细化是地方执行性立法的主要方式
（二）补充是地方执行性立法的重要方式
（三）扩展是地方执行性立法的一种特殊方式
（四）创制不是地方执行性立法的应有方式
三、不重复抑或体系化：地方执行性立法的路径选择
（一）不重复在地方执行性立法中存在技术障碍与现实困境
（二）体系化是地方执行性立法功能实现的必然选择
四、嵌入式立法：地方执行性立法体系化路径的优化生成
（一）嵌入式立法的概念界定
（二）嵌入式立法是地方执行性立法体系化优化生成的技术保障
（三）地方执行性立法中嵌入式立法的技术路径
五、结语
一、问题的提出
2023年《中华人民共和国立法法》（以下简称：《立法法》）修改是推进全面依法治国的重要举措，为提高立法质量和效率提供了有力的制度支撑。然而，此次《立法法》修改对地方执行性立法却没有予以应有的关注。在我国立法体系尤其是地方立法体系中，地方执行性立法占据着绝对优势地位，扮演着极其重要的角色，在一定程度上深刻影响着法律、行政法规的实效，在推动和保障地方法治发展中发挥着不可替代的作用。从地方立法实践看，执行性立法是地方立法的主要方式。以北京、上海、广东三省市为例，2021年至2022年，北京市人大及其常委会制定修改地方性法规46部（不含决定，下同），其中执行性立法28部，占比约61%；北京市人民政府制定修改地方政府规章18部，其中执行性立法14部，占比约78%。上海市人大及其常委会制定修改地方性法规75部，其中执行性立法42部，占比56%；上海市人民政府制定修改地方政府规章25部，其中执行性立法18部，占比72%。广东省人大及其常委会制定修改地方性法规45部，其中执行性立法29部，占比约64%；广东省人民政府制定修改地方政府规章26部，其中执行性立法24部，占比约92%。从执法实践来看，执法部门工作人员绝大多数并非法学专家，面对国家、省、设区的市三级立法机关制定的同一事项立法，如何适用常常无法做出准确判断，迷茫是常有的情况，因适用法律法规错误而败诉也时有发生。广州海珠区文化广电旅游体育局在“广州惠场餐饮有限公司经营射箭业务行政处罚案”中因适用法律法规错误而被判败诉就是一个例证。据不完全统计，2022年全国因执法机关适用法律法规错误败诉的行政诉讼案件至少有6件。从司法实践来看，大量地方执行性立法并未完全进入司法视野，存在“低适用率”的情形。如上海市各级法院民事判决书和行政判决书中地方性法规援引率不到0.5%，又如原18个较大的市地方性法规援引率仅有0.19%。
“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”法律实施状况是立法质量的最好试金石。数量众多的地方执行性立法在执法中“迷茫”、在司法中“低适用率”，不仅浪费宝贵的地方立法资源，而且严重影响地方立法的尊严与权威，影响着立法实效和地方法治。产生这些问题的原因是多方面的，其中地方执行性立法的质量不佳是关键要素。因此，在中国特色社会主义法律体系已基本形成，全面依法治国已进入新时代，地方立法重心已从执行性立法、先行性立法、自主性立法并重向执行性立法优先转变的背景下，地方执行性立法以什么样的路径优化提升质量和效率，从而有效提升地方立法实效，已成为地方立法理论研究与实践中不可忽视的一个重要课题。
二、细化和补充：地方执行性立法的外延界定
地方执行性立法的内涵，理论与实务界已有基本共识，主要是指地方立法机关为执行法律、行政法规等上位法的规定而制定地方性法规、政府规章的活动。对其外延，理论与实务界尚未达成共识，概括起来其范畴基本局限于细化、补充、扩展、创制四种方式。
（一）细化是地方执行性立法的主要方式
我国是一个疆域辽阔、人口众多、发展不平衡的统一的多民族国家。“百里异习”，不同区域不同地方，政治、经济、文化、风俗习惯等千差万别。即使是同一个省级行政区内，不同地区的差别也是广泛存在的。对于地方特定的经济社会、风土人情、历史文化、地理环境等各种因素塑造的地方性知识，上位法常常无法全部涵盖和吸收。上位法面对着“各地政治、经济和文化等的千差百异，根本不可能面面俱到，更不可能为了统一而‘一刀切’。为了解决全局性、根本性和整体性的问题，只能以其原则性规定来尽量涵盖各地方的特殊情况和差异”。上位法对原则性的强调，必然会在一定程度上牺牲其可操作性。因此，下位法对上位法的细化就具有了必要性和可能性。细化，是指地方立法在上位法规范的制度、条件、程序范围内予以具体化、明确化，或者对上位法规范的行为、种类、幅度范围内进行区分，并分别加以规定，从而增强上位法规定的可操作性，使上位法在地方得到有效实施。因而，细化成了地方执行性立法的主要方式。但细化并非地方立法机关消极立法，而是基于地方性知识、地方特殊的制度需求进行的具体判断，既确保了地方执行性立法与上位法的基本精神、具体规定相一致，也在法定立法权限范围内反映了地方差异性的制度需求。
（二）补充是地方执行性立法的重要方式
现实中，由于人类理性的有限性，无论立法者如何审慎立法，法律都不可能对其调整对象的所有内容给予圆满解答，必然存有“漏洞”。同时，为了兼顾各地实际，上位法对部分事实有意识地不加规定，留下“立法空隙”，待地方立法者根据地方实际加以规定，从而增强法律的适应性。如《中华人民共和国行政处罚法》第12条规定“法律、行政法规对违法行为未作出行政处罚规定，地方性法规为实施法律、行政法规，可以补充设定行政处罚”。此外，法律犹如生长的有机体，应当伴随着社会的发展而发展。当今时代科技迅猛发展带来社会巨大变迁，是一个不争的事实。因而制定相对完美的上位法也可能随着社会发展呈现出“法律漏洞”。所有这些“法律漏洞”“立法空隙”都是源于立法者立法计划内发生的不圆满性。地方立法者在面对上位法有意无意留下的“法律漏洞”“立法空隙”时，必然需要根据法律的内在精神和目的价值，结合地方实际将法律文本在可能范围内予以完善。补充也就成为地方执行性立法填补“法律漏洞”，弥补“立法空隙”的重要方式。补充不同于细化。细化是在上位法有规定的前提下实现的，而补充则是对上位法有意无意留下的“法律漏洞”“立法空隙”的填补。因此，补充要慎重，不得违背上位法的立法精神、立法计划随意补充。
（三）扩展是地方执行性立法的一种特殊方式
扩展“是在上位法一条、几条或者一款，甚至一项规定的基础上，扩展制定成一部完整的地方性法规、规章的立法方式”。如《广东省高危险性体育项目经营活动管理规定》就是根据《全民健身条例》第34条扩展制定而成的；《黑龙江省反窃电条例》就是根据《中华人民共和国电力法》第71条扩展制定而成的。扩展与细化、补充一样，都是为了贯彻实施上位法而制定的，属于地方执行性立法的一种重要方式。扩展与细化虽然都是在上位法有具体规定的情况下展开的，但细化是在上位法的体系范畴内有序展开，扩展则是依据上位法的具体规定而制定一部相对完整的地方性法规、规章，在体例上与上位法存在联系，但具有一定的独立性。扩展与补充虽然都是在立法计划范畴内有序展开的，但补充是对上位法留下的“法律漏洞”“立法空隙”的填补，扩展则是依据上位法制定的相对完整的地方立法。也就是说，扩展与细化、补充不同，扩展中上位法更多的是扩展的立法依据或者立法目的而已，两者在体系上并非完全协调统一，扩展在体系上具有相对独立性。因此，扩展是地方执行性立法的一种特殊方式。基于本文的研究旨趣和便利，下文中所讨论的地方执行性立法不包含扩展这种地方执行性立法的特殊方式。
（四）创制不是地方执行性立法的应有方式
实践中，人们对“创制”的认识比较泛化。科学完整准确理解“创制”一词的含义，应当回归“创制”一词的本意以及相关法律规定。根据《现代汉语词典》的解释，创制是指“初次制定（多指法律、文字等）”。根据《辞海》的解释，“创制”是指“创建、创造”，或者“建立制度”。这就是说，从词的本义而言，创制意味着从无到有的过程，即创造一个“新”的制度、法律、文字等。地方执行性立法是在已有上位法情况下的立法完善，不应包含在“创制”一词之中。但有人认为，只要上位法没有规定的，地方立法进行规定就是创制。如《北京市安全生产条例》第94条规定：“矿山、道路交通运输、建筑施工、危险化学品、烟花爆竹等领域的生产经营单位违反本条例第七十条规定，未存缴安全生产风险抵押金或者未参加安全生产责任保险的，责令限期改正，可以并处1万元以上10万元以下罚款。”因为《中华人民共和国安全生产法》中仅为建议性条款，未在罚则中出现，因而是一种创制。这实际上混淆了补充与创制的差别。补充与创制都是对立法空白的弥补，但补充是在上位法立法计划内对立法空白的弥补。创制则是创设新的法律制度，是从无到有的过程。我国现行法律中并无对“创制”一词的界定。根据《立法法》第82条、第93条的有关规定，地方立法有三种方式：一是地方执行性立法，即地方立法机关为执行上位法规定而进行的立法；二是地方职权立法，即地方立法机关对地方性事务进行的立法；三是地方先行立法，即中央专属立法权外，尚未制定上位法的情况下地方立法机关先行进行的地方立法。其中，地方职权立法、地方先行立法所立事项没有上位法规定或者不存在上位法，不是为了执行上位法，属于创制性立法。地方立法“先行先试，为中央立法提供经验和样本，成为中央立法的试验田”的重要职能，主要由地方职权立法和地方先行立法承担。地方执行性立法“所规定的内容是中央立法已经涉及的事项，不能对上位法没有涉及的事项先行立法”。可见，从《立法法》的相关规定看，创制是地方立法机关在没有上位法时，或者在上位法立法计划之外进行创设新的权利义务规范的一种立法方式，不属于地方执行性立法，不是地方执行性立法的应有方式。
三、不重复抑或体系化：地方执行性立法的路径选择
为增强上位法的针对性、适应性、可操作性，提升上位法在地方的立法实效，地方立法有两种可能的路径选择：一是“综合式”立法模式，即“以普遍化的社会问题作为调整对象，提炼抽象的制度框架以满足一体化适用需求，主张体系科学完整、逻辑自洽无冲突的立法形式”；二是“小快灵”立法模式，即“以问题为导向，围绕着问题的解决来架构法律的体系结构，侧重以多元化手段来提升法律实效的专项立法形式”。“综合式”立法意味着地方执行性立法应当遵循上位法立法目的，结合地方实际，按照一定顺序和层次，将上位法融合在一起形成一个体系科学完整、逻辑自洽无冲突的较为统一的规范整体，即体系化。“小快灵”立法意味着地方执行性立法要遵循“‘不抵触、不放水、不重复、有特色、可操作、真管用’的原则和要求”。然而，“不抵触、不放水、有特色、可操作、真管用”也是“综合式”立法必须遵循的原则和要求。“小快灵”立法与“综合式”立法的最大区别在于不重复。因而，不重复抑或体系化在一定意义上代表着地方执行性立法提升立法实效的两条可选路径。
（一）不重复在地方执行性立法中存在技术障碍与现实困境
地方立法不重复上位法的问题是理论界持续关注的一个主题。早在1987年，任进教授就提出了地方立法重复立法问题。此后，不少学者对这一问题进行了阐述，目前对地方立法重复问题的探讨仍未停息。然而，在地方执行性立法中，不重复存在技术障碍与现实困境，是不可能实现的。
在立法技术上，地方执行性立法不重复上位法是不可能的。一部法律，立法目的是统摄整个立法的指导思想和立法宗旨，立法原则既指导着立法中具体法律规则的制定又指导法律规则的适用，立法所明确的部门职责是确保法律有效实施的组织保障。地方执行性立法是为了执行上位法而存在的。为贯彻实施上位法，保证法律体系的统一性，地方执行性立法在立法目的、立法原则与上位法重合是维护法制统一、尊严、权威的必然要求。在部门职责方面地方立法虽然可以根据地方实际有所不同，但其职责范畴仍不能突破上位法规定的范围。因此，两者基本重合也是必然的。此外，上位法内部各条款之间并非“井水不犯河水”的完全独立关系，相互之间常常存在千丝万缕的联系，存在着某种关联性。地方执行性立法在细化上位法某一条款内容时难免会因为法条的关联性而重复上位法的其他条款，如“为确保规范结构完整性，对部分总则性条款进行重复”；“为明确其他条款的适用，对说明性、限制性条款的重复”；“为细化法律责任条款的规定，对行为模式条款的重复”；“影响到地方立法体系结构时，可以重复上位法规定，特别是对上位法中具有承上启下、前后贯通作用的支架性、过渡性、连接性条款，可以做必要的重复，以达到总揽、衔接、转换、过渡等功能”，等等。地方执行性立法在补充上位法留下的“法律漏洞”“立法空隙”时，因为上位法缺乏相应规定，重复的可能性较低。但补充也必须固守上位法的立法计划，因法条的关联性也会涉及相关条款的重合。基于此，即使是坚持地方立法不重复上位法的学者，在面对地方执行性立法现实时也承认了“必要重复”的合理性。可见，地方执行性立法重复上位法在技术上是难以避免的。
在立法实践中，地方执行性立法不重复上位法是一种难以实现的幻想。早在1995年《海南省人民政府关于地方性法规起草和行政规章制定程序的规定》中就明确要求不重复立法。2015年修订的《立法法》更是明确规定：“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。”2023年修订的《立法法》对此也没有做出修改。各省市根据《立法法》制定的立法条例也都有“一般不重复”的禁止性规定。然而，直至今日立法实践中不管是省级立法，还是设区的市立法，立法重复都较普遍存在。如浙江、辽宁、重庆三地大气污染防治地方立法与《中华人民共和国大气污染防治法》高度重合分别达48.82%、48.86%、46.87%，一般重合分别达45.19%、44.45%、46.35%。2021年广东省人大常委会制定的执行性立法中，重复比最高的是《广东省人力资源市场条例》，与《中华人民共和国就业促进法》《人力资源市场暂行条例》条款完全重复和基本重复占比达38%；最低的是《广东省建设工程质量管理条例》，与《建设工程质量管理条例》条款完全重复和基本重复占比也有10%。2022年北京市人大常委会制定的《北京市公共文化服务保障条例》，与上位法《中华人民共和国公共文化服务保障法》条款完全重复和基本重复占比达34%。其他省市也大致如此。可见，尽管有着法律的明确禁止，地方执行性立法重复上位法仍是不可避免的。
（二）体系化是地方执行性立法功能实现的必然选择
地方执行性立法并不是创制一个新的法律制度，而是对上位法已确立的法律制度进行细化、补充，从而确保上位法在地方的有效实施，塑造统一的法律秩序。然而，实践中地方执行性立法经常出现上下位法之间不统一，从而影响地方执行性立法功能的有效实现。这种不统一主要表现为三种情况。（1）上下位法在具体内容上不一致。以砍伐古树名木法律责任为例，《中华人民共和国森林法》只规定了禁止破坏古树名木，并未规定罚则。《城市绿化条例》规定，砍伐古树名木的，责令停止侵害，可以并处罚款；造成损失的，应当负赔偿责任。但未规定罚款的具体数额。《广东省城市绿化条例》规定，砍伐古树名木的，处以二万元以上十万元以下罚款；《广州市绿化条例》规定，砍伐一级古树或者名木的，处以每株一百万元以上二百万元以下罚款；砍伐二级古树的，处以每株五十万元以上一百万元以下罚款。以供水水质不符合国家标准法律责任为例，《中华人民共和国水污染防治法》规定，饮用水供水单位供水水质不符合国家规定标准的，处二万元以上二十万元以下的罚款。《城市供水条例》规定，供水水质不符合国家标准的，可以罚款，但未规定具体数额。住房和城乡建设部等制定的《生活饮用水卫生监督管理办法》规定，供水单位供应的饮用水不符合国家规定的生活饮用水卫生标准的，可处二十元以上五千元以下的罚款。《四川省村镇供水条例》规定，供水水质未达到国家生活饮用水卫生标准的，对供水单位处以五千元以上二万元以下罚款。《四川省生活饮用水卫生监督管理办法》规定，生产供应饮用水不符合国家规定的卫生标准的，处以二千元以上二万元以下罚款；情节严重的，处以二万元以上三万元以下的罚款。上下位法在具体内容上不一致的情形还有许多。“针对同一规制事项存在两个或者两个以上同时有效且相互矛盾的法律规范时，法律不统一实质上就赋予了行政或司法机关有限制的法律适用选择权。”虽然依据《立法法》相关适用规定，能够推导出相关法律规范的效力高低，但“基于规范和理论自身的不足、执法者知识水平的差异和现实情境的考察，很难得出简单、妥帖且无争议的法条选用共识。法律规则的选取和适用，最终沦为执法主体基于主观好恶进行‘选择性执法’的挡箭牌”。这使守法者感到无所适从。“法制统一是良法的内在品质和基本表征，是中央政令和立法统一、权威的保证”，是维持社会秩序的基本前提。执法主体的“选择性执法”、司法者的不适用、守法者的无所适从，将使法律规范处于不稳定之中，消减着国家法律的尊严与权威，使统一的法律秩序难以形成。（2）基于遵循不重复规定而展现的上下位法的表述差异。实践中，为了遵循一般不重复的规定，地方执行性立法常常对上位法相关条款进行文字微调、语言修辞或近义转换，在组合上进行拆分、排列、合并与重组。这样会导致人们对法律整体理解的困难，提高了对执法者和守法者的能力要求，从而增加执法、守法的制度性交易成本。以水污染防治立法为例，《中华人民共和国水污染防治法》第3条规定：“水污染防治应当坚持预防为主、防治结合、综合治理的原则，优先保护饮用水水源，严格控制工业污染、城镇生活污染，防治农业面源污染，积极推进生态治理工程建设，预防、控制和减少水环境污染和生态破坏。”《沈阳市水污染防治条例》第3条规定：“水污染防治应当坚持统筹规划、预防为主、防治结合、综合治理、公众参与、损害担责的原则，坚持水资源、水环境、水生态、水安全统筹治理、协同共治，优先保护饮用水水源，严格控制工业污染，防治城镇生活污染，减少农业农村污染，实施水生态治理和修复，预防、控制和减少水环境污染和生态破坏。”后者对前者虽然只是一种微调，并没有做实质性的改变，但造成了上下位法内容衔接上的模糊，需要执法者、守法者拥有较高深的法学素养才能准确有效厘清其模糊空间，无形中增加了执法和守法的难度系数和制度成本。（3）非必要立法导致下位法立法目的偏离与价值异化。近年来，国家立法日益精细化。例如，1993年制定的《中华人民共和国科学技术进步法》仅有62条，2021年修订后达到117条，其可操作性明显增强。面对精细化的国家立法，地方执行性立法并非总是需要。然而，有时基于政绩需要，仍然制定相应地方执行性立法。这样的地方执行性立法必然会用大量与上位法不同的非必要条款表达着制定的必要性。有时基于部门利益的需要，作为起草主体的执法主体关注的重点几乎不可避免都放在维护、扩大自身部门利益上。在一部篇幅短、架构简单的法规中，这些部门利益条款未免显得太醒目，制定一部结构完整，内容“丰富”的法规既方便隐藏这些条款，也能满足制定的法规“很像一部法律”的“面子”需求。但受《立法法》一般不重复上位法的规定，其表述也会与上位法存在较多差异。这种差异性，不仅增加执法者、守法者的制度性交易成本，而且浪费了有限的立法资源，侵蚀了法律的权威。
地方执行性立法体系化是在上位法规范体系内，将上下位法的内容统合到一个完整的文本之中，在内容和逻辑上形成了一个逻辑自洽、体系严谨、协调统一的规范整体，从而在坚守“不抵触上位法”原则的基础上，实现了地方立法视角和上位法视角的“视界融合”，实现了上下位法内容的一致性、逻辑的统一性，避免了碎片化，实现了中央立法或上级立法与“地方性知识”的有效融合，有助于地方执行性立法发扬“工匠精神”，凸显“地方特色”，实现“精细化”立法之路。地方执行性立法体系化有利于检视、甄别、剔除地方执行性立法与上位法可能存在的矛盾、冲突和龃龉之处，实现地方执行性立法与上位法内容上的有机衔接，从而有效解决执法主体的“选择性执法”、司法者的不适用、守法者的无所适从的实践难题；有利于有效避免政绩立法、部门利益条款隐藏等立法问题；也有利于提升地方执行性立法的可及性，并产生教育效果，从而降低执法和守法的制度性交易成本，有效塑造统一的法律秩序，提升法律实效，促进上位法在地方的有效实施。然而，也有人认为，2023年《立法法》修改并没有对有关“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定”做出任何改动。这也就意味着体系化在最近的将来是难以实现的。诚然，修改完善《立法法》相关内容是实现地方执行性立法体系化的最佳方式，然而我们也可以通过对“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定”的法律解释来获得合法性。何谓“一般不作重复性规定”，法律并未予以明确界定，而存在一般就意味着也存在特殊。现实中，对“一般不作重复性规定”一般理解为“不做不必要的重复规定”。“立法体系的完备是一国法治的前提和基础，是良法在量上的表现。”地方执行性立法体系化可以实现上下位法内容的一致性、逻辑的统一性，实现上位法与“地方性知识”的有效融合，凸显“地方特色”，由此导致的立法重复从立法视角看是必要的。有机统一的规范体系是严格执法、全民守法的起点和前提。地方执行性立法体系化可以就近为执法人员提供详尽的内容一致、逻辑统一的执法依据，为守法者提供系统的有机统一的规范体系，因而从执法视角、守法视角来看，地方执行性立法体系化对上位法的重复也是必要的。可见，体系化是地方执行性立法克服上下位法之间不统一，发挥有效实施上位法功能的必然的、可行的选择。
四、嵌入式立法：地方执行性立法体系化路径的优化生成
体系化是地方执行性立法的必然选择，但地方执行性立法体系化必然存在立法重复，而立法重复在现实中面临着诸多合法性、合理性质疑。地方执行性立法体系化路径的优化生成必须有效化解这些合法性、合理性质疑，充分发挥体系化的功能性优势。这些问题通过地方立法技术上的创新，即实行嵌入式立法是可以解决的。
（一）嵌入式立法的概念界定
何谓嵌入式立法，学界并没有统一的明确界定，其基本含义是指不单独制定相关法律，而是在现行法律规范基础上，将相应内容通过相关法律修改实现内容的更新与完善。本文所讲的嵌入式立法，吸纳了现有嵌入式立法相关解读的合理内容，即将地方执行性立法细化、补充的内容嵌入现有的上位法条款中。本文所讲的嵌入式立法，与现有嵌入式立法解读存在差异，其强调制定单独的地方立法，即将地方执行性立法细化、补充的内容嵌入至上位法之中，形成一个新的完整的地方立法文本。因此，本文所讲的嵌入式立法，是指在上位法立法计划内，将基于“地方性知识”产生的制度需求补充、细化到上位法规范体系之中，从而在内容、形式和逻辑上形成一个逻辑自洽、体系严谨、协调统一的地方立法的一种立法技术。嵌入式立法并没有突破现有法律规定，不是国家立法，其程序与一般地方立法并无根本区别，只是在相关程序中对立法技术有所创新，是地方立法技术的一种渐进性创新。
（二）嵌入式立法是地方执行性立法体系化优化生成的技术保障
嵌入式立法是现有地方立法技术的渐进性创新，既能有效化解相关合法性、合理性质疑，又能凸显地方执行性立法体系化的功能性优势，是地方执行性立法体系化优化生成的技术保障。
首先，嵌入式立法有助于有效节约地方立法资源。对地方执行性立法体系化予以否定的第一个理由是体系化导致立法重复，浪费立法资源。这种观点认为，立法资源是公共资源，体系化意味着对上位法相关法条重新进行一次立法，徒增公共成本，浪费有限的立法资源。现实中，地方立法机关为了不重复上位法，常常绞尽脑汁、费尽心力通过各种方法对上位法换一种表述方式。这不仅增加了地方立法的成本，造成法律适用的选择困难，而且“无形中形成了对上位法的解读，这种解读很难准确表达原意，因此对维护法制的统一是很不利的”。通过嵌入式立法，可以重点聚焦在为体现地方特色、满足地方治理制度需求如何更好细化上位法相关规定、如何更好填补上位法空白等问题上，不仅可以有效避免地方立法为不重复上位法而人为改变相关表述所付出的不必要的立法成本，而且可以有效避免对上位法相关法条的重新立法。此外，嵌入式立法很容易发现地方执行性立法是否必要，从而真正有效防止不必要立法、政绩立法，真正避免地方有限立法资源的浪费。
其次，嵌入式立法有助于保持法律体系的和谐统一。否定地方执行性立法体系化第二个理由是体系化重复上位法是对上位法的“回炉重造”，模糊了上下位法的权力边界，架空了上位法，屏蔽上位法在该地区的效力，破坏了法律体系的逻辑性，消解了层级化法制秩序。“法律体系是一个由抽象程度不等的上位概念和下位概念构成的概念之间的逻辑涵摄体系。”嵌入式立法是在遵循不抵触原则下直接依托上位法已有的相对成熟的规范体系、框架体系，依据法律的内在逻辑性将细化、补充的内容与未细化、补充的上位法内容融合在一起，在一定程度上有效防止“重头开始”带来的规范体系的繁杂和碎片化问题，更有利于构建一个逻辑自洽、体系严谨、协调统一的规范整体。因而，通过嵌入式立法，上下位法的权力边界形式上似乎被模糊，但不抵触原则的遵循使两者边界在实质上是非常清晰的，法律体系的逻辑性并未遭到破坏，上位法在该地区的效力不仅未被屏蔽，而且得到了全面的贯彻实施；整个法律体系不仅不会出现混乱，而且更加和谐统一，有助于提升整个法律体系的实效。
再次，嵌入式立法有助于提升执行性立法的地方特色。否定地方执行性立法体系化的第三个理由是体系化带来的重复上位法导致地方特色缺乏。这种观点认为，地方立法应当注重对上位法的细化和补充，弥补国家立法只针对共性问题而无法兼顾地方实际的不足。地方立法重复上位法虽无损于“不抵触”原则，却会出现抄袭有余、创新不足，弱化地方立法的独特性与可执行性，导致地方立法缺乏特色。立法实践中，地方执行性立法之所以必要，并不是基于在上位法立法计划外进行制度创新的需要，因为创制不是地方执行性立法应有的方式，而是考虑到上位法没有给地方提供充分、精准的制度供给。地方执行性立法通过结合地方性知识对上位法的内容予以细化和补充，提供精准的符合地方实际需要的制度供给，从而有效解决地方实际问题。所谓地方特色，“主要就是要求地方立法能反映本地的特殊性，符合本地实际，解决本地的实际问题”。可见，是否重复上位法，与地方特色并无必然联系。地方执行性立法只要提供了精准的符合地方实际需要的制度供给，能够有效解决地方实际问题，就具有地方特色。嵌入式立法正是根据地方实际，将地方治理的制度需求补充、细化到上位法规范体系之中，从而实现符合地方实际需要的精准立法，提升地方特色。
最后，嵌入式立法便利执法、司法、守法。否定地方执行性立法体系化的第四个理由是体系化带来的重复上位法导致执法、司法、守法的不便。这种观点认为，地方立法重复上位法不仅增加了执法、司法、普法中查找和甄别法律文本的工作量，增加了相应社会成本，而且容易发生法律规范适用的错误。同时，地方立法重复上位法等同于要求守法主体“二次守法”，可能增加守法主体的义务。通过嵌入式立法，地方执行性立法在遵循不抵触原则的基础上，结合地方性知识对上位法进行细化和补充，并与未细化、补充的上位法内容融合在一起，从而形成一个统一、完整的规范整体。并且这个规范整体须依法经过上级立法机关批准或者备案，其合法性、科学性有着相应的制度保障。依此规范整体进行执法、司法、守法，相对于适用不重复的上位法、下位法，不仅方便、高效，而且不易出现适用法律法规错误。实践中，为指导执法部门正确适用不重复的上位法、下位法而言，部分政府法制机构通过编制相关法规汇编来为执法人员提供指导。相对于嵌入式立法导致的地方立法篇幅增长，这种法规汇编不仅篇幅巨幅增长，而且合法性、科学性远逊于地方执行性立法形成的规范整体而言，无形中增加了执法成本。此外，通过嵌入式立法，无论是立法者，还是其他参与者，在民主参与基础上进行了一次完整的上位法的普法教育，为上位法在地方的有效实施提供了良好的社会基础。
（三）地方执行性立法中嵌入式立法的技术路径
地方立法程序是“一种平衡利益冲突、维持社会秩序、促进资源合理配置的法律手段”，包括立项、起草、论证、评估、审议、批准、公布、备案等环节。地方执行性立法中的嵌入式立法主要是通过立法程序中的嵌入，最终形成一个逻辑自洽、体系严谨、协调统一的地方立法文本。地方立法立项是地方立法是否开展的判断性立法安排，地方立法公布是立法主体在法定载体上将立法文本公之于众的程序性行为。两者都不涉及立法内容的具体设定，因而也不存在嵌入的可能性和必要性。地方执行性立法中的嵌入式立法主要体现在立法起草、论证、评估、审议、批准、备案等主要环节。
1.立法起草中的嵌入
一般地方立法起草都是在上位法之外另起炉灶，单独制定一部地方立法草案。与此不同，嵌入式立法起草并非在上位法之外独立起草，而是以上位法规范体系为基础，在上位法的框架和内容下根据地方治理的制度需求，先研究上位法的章节是否需要补充及如何补充，然后研究上位法各章节内部是否需要补充相关条款，最后研究上位法相关条款的细化。需要指出的是，这个过程不是一次性的，而是在章节补充、条款补充、条款细化之间进行循环往复，直至形成一个统一的相对完整的规范草案文本及其说明。起草中是否需要补充、细化，如何补充、细化，应当以地方治理制度需求为基础，以增强上位法的针对性、适应性、可操作性，提升上位法在地方的立法实效为标准。不须过度补充、细化的，只需在上位法基础上做出微调，如地方人大常委会在起草当地退役军人保障条例中对立法目的、立法依据的规定，就可以在保持《中华人民共和国退役军人保障法》相关规定基础上将“根据宪法，制定本法”修改为“根据《中华人民共和国退役军人保障法》，结合本省（市）实际，制定本条例”。不需要补充、细化的，则全盘保留上位法的相关规定。对于法律、行政法规同时存在的，则应当先将行政法规嵌入法律，形成一个统一的上位法文本，然后再按照上述方法起草。在将行政法规嵌入法律时，发现两者存在不协调或者冲突的，则应当依法提请全国人大常委会作出裁决。
2.立法论证、评估与审议中的嵌入
嵌入式立法的论证、评估与审议的要求、标准与一般地方立法并无不同。唯一不同的是论证、评估、审议对象的差异。形式上，嵌入式立法的论证、评估、审议似乎是对整个立法草案的论证、评估与审议。实质上，嵌入式立法进行的是嵌入式论证、评估与审议，即并不对完全重复上位法的相关条款进行论证、评估与审议，而是针对补充、细化上位法的相关章节、条款进行论证、评估与审议。当然，在论证、评估、审议补充、细化上位法的相关章节、条款时，必须注意其与上位法其他章节、条款的协调性、统一性。这种嵌入式论证、评估与审议，不仅可以深化对上位法的理解，增强论证、评估与审议的针对性，而且可以有效避免对上位法相关法条进行重新审议的合法性质疑。
3.立法批准或备案中的嵌入
嵌入式立法的批准或备案，与论证、评估与审议一样，进行的是嵌入式审查，即并不对完全重复上位法的相关条款进行审查，只是对补充、细化上位法的相关章节、条款进行审查，以确定是否通过批准或备案。当然，在进行嵌入式审查时必须关注补充、细化上位法的相关章节、条款与上位法其他章节、条款的协调性、统一性，从而确保该地方立法文本的内在有机统一，有利于塑造统一的法律秩序，维护法制统一、尊严与权威。
五、结语
良法善治是法治的永恒主题，是地方法治的根本。在地方立法体系中占据绝对优势地位的地方执行性立法质量和效率如何，在一定程度上决定着地方法治的良善。不重复上位法的地方执行性立法路径已经难再满足推进新时代提升地方立法质量和效率的需要，也难以满足维护国家法制统一、尊严与权威的需要，地方执行性立法必须体系化。地方执行性立法应当以嵌入式立法为技术保障，发扬“工匠精神”，在遵循科学立法、依法立法原则基础上，走突出地方特色的体系化立法之路，不仅使地方执行性立法成为良法，而且使上位法在地方执法、司法、守法中得到有效切实的遵循，从而维护法制统一、尊严与权威，实现良法善治，提升地方法治水平，推进地方治理体系和治理能力的现代化。
